广西公交燃油补贴管理中存在的问题与对策

【摘要】本文首先从燃油补贴核算方式、补贴对象、补贴形式和补贴后的绩效管理等方面分析了广西城市公共交通燃油补贴管理中存在的主要问题,然后结合实际提出了具体的对策建议,所得结论对管理实践具有一定的指导意义。
【关键词】燃油补贴 问题 对策
为了改变石油价格长期低于市场的状况,国家采取了积极稳妥的措施推进能源价格改革,先后几次提高国内成品油价格,消化油价调整给相关行业带来的成本负担,建立对公益性行业特别是城市公交企业给以补贴的机制。这一做法是实现城市公交可持续发展的内在要求,是公共服务实现的保障措施。
一、广西燃油补贴中存在的主要问题
1、燃油补贴核算方式中存在的问题
按车、设备自然台数量核算燃油补贴有失公平。按车、设备数量发放燃油补贴的办法,虽能保障补贴资金顺利及时发放,但由于车型号不同、马力大小不同、使用的年限不同、司机驾驶技术不同,所耗用的油量肯定不尽相同,一味只按拥有的车辆数量和运营里程、作业时间计算的耗油量发放补贴资金,有失补贴公平。
燃油补贴以实际燃油量为基数核算难以操作。现行政策规定,中央财政每年按照前年各行业主管部门统计上报的各地区、各行业用油量为基数,并按补贴时间、提价幅度以及对各省分行业负担比例,核定各地、各时间段的补贴资金,且要求各地也按各行业、各单位、个人的各车、船、设备实际用油量、补贴时间、提价幅度发放补贴。事实上,作为具体执行此政策的地方行政部门,很难掌握公交企业的实际用油量数据;特别是县级公交企业大多数属于民营企业,用油渠道不规范,加油没有固定站点,车主、司机用油数量只记支出金额或按自己习惯的各种格式记录数据,区域范围内准确统计实际耗油量无法落实。所以按照实际用油量来制定燃油补贴标准,在广西很多公交行业欠发达、欠规范的市县,其行业主管部门一直缺乏掌握基础数据的手段,无法建立核算模型,政策规定的办法难以操作。
2、燃油补贴对象存在的问题
城市公共交通与农村道路客运界定不明。由于现行的国家政策对城市公交与农村道路客运界定较笼统,而中央财政对城市公交企业的油价补贴金额比农村道路客运的油价补贴金额高,如2008年两者就有10倍之差,因此部分农村道路客运企业为了获得更高的燃油补贴资金,做起书面文章,改头换面申报为城市公交公司经营车辆,但其经营实质依然是农村道路客运。
补贴对象模糊不清。在面向企业补贴的思路指导下,企业成本的核算往往也是针对整个企业,未以线路划分。补贴的考核指标是按整个企业运营的车公里或人公里来核算,效益好不需要补贴的线路和效益差而需要补贴的线路混杂在一起,不仅掩盖了经营性亏损,无形中也增加了补贴的额度,增加了政府的负担。
挂靠车辆能否获得燃油补贴不明确。城市公交挂靠经营现象的出现与多年前全民办交通的思路密不可分。在这种思路倡导下,很多公交行业欠发达的市县主管部门将城市公交营运准入门槛降得很低,积极鼓励有资金条件的个体和私营企业都来买车办公交。挂靠车的行为一直延续,不断扩展,严重扰乱了城市公共客运交通市场的正常秩序,埋下了危及公众利益的安全隐患。但对于此类挂靠经营公交车辆能否获得燃油补贴,相关部委并没有明文规定。地方行政主管部门虽然清楚公交挂靠经营的诸多弊端,但顾及行业从业人员社会稳定与规范行业运行可能带来的风险,一直采取延续旧制的管理办法,不愿进行清理整顿、调整行业既有利益格局。
同时,在一些经济欠发达地区,政府和企业都没有经费投入公交行业,通过集资购车、挂靠经营实现了公交行业的使命,如果不给他们补贴,也有失公平。这种事实导致挂靠车形成的虚拟公司与实际运营的公交公司难以区分,为燃油补贴管理带来了实际的困难。
3、补贴形式存在的主要问题
政策性补贴和经营性补贴没有很好的界定,不利于调动公交企业的积极性和创造性。近年来,世界城市公交因燃料及劳动力费用提高等因素,运营成本不断加大,亏损日益严重,各国政府普遍增加了对公交的政策性补贴,同时还出现了公交公有化趋势。大多数国家一般把补贴分为两部分,一部分为运营补贴,另一部分为资本补贴,运营补贴用于填补公交企业所有收入和全部运营成本之间的缺口。收入包括卖票收入、特许乘客载运收入、广告收入等等,车辆更新作为运营成本的一部分,而大型重要设施如城市轨道线建设和公交重点站则单独列为资本补贴的范畴。
但政府对公交提供政策性亏损补贴,是为了提高服务质量及吸引更多乘客,却很难达到稳定的财政收支平衡的目的。对城市公共交通企业给予相应的政策性补贴,首先要区分公益性客运服务与经营性服务,使得政策性补贴有的放矢。既能提高有限的城市交通资源效益优化度,又能促进城市公共交通企业的效率提升。
各种补贴形式存在的弊端。目前几种补贴方式的现实补贴效果都不同程度上反映出各自的不合理性,公交企业越补越亏,生产开支增加、工作效率低下。追根究底,其症结在于:国家对公交企业的补贴都是面向企业的,政府采取的补贴方式、考核的补贴指标都是针对整个企业,而非具体的公交线路。
事实上,并非所有的公交线路都存在亏损,并不是所有的公交线路都需要政府补贴。这种面向企业的公交补贴方式,较少地考虑到企业经营线路的优劣以及各企业经营的实际效率。对效益一般及欠佳的线路,经营单位的积极性先天不足;原本效益看好的优良线路,也极有可能因经营单位资质条件限制而得不到最佳发挥,最终因为效率低下而造成更加严重的亏损。
缺乏对补贴效果的考核。目前一般的公交补贴规定考核的主要内容是路线运行是否按线路、按班次计划执行,而对于补贴取得的实际效果则基本没有考虑。对于服务质量的评价,最终也因考核标准难以量化而流于表面。对补贴发放后对城市公交的实际作用,还没有作为评价及核算燃油补贴的参数。
二、对策建议
1、制定科学合理的燃油补贴测算方法
利用现代GPRS信息技术测算的方式计算燃油补贴。通过开发及应用GPRS无线数据技术来对各种公交车辆的运营情况、行驶里程进行测算,按照实际运营里程进行补贴。从长远来看,有利于公交行业管理、燃油补贴管理和运营安全管理。但从实际调研情况看,自治区的多数地级市已经应用GPRS无线数据技术,县级市只有北流的公交公司应用了GPRS,全区应用GPRS无线数据技术还需时日和资金投入。
以标准台为基数计算燃油补贴。为了合理、公正、公平地制定燃油补贴分配方案,2009年广西建设行政主管部门下发了专门文件,要求以标准台为基数计算燃油补贴,标准台的换算系数是按照住房与城乡建设部《关于印发城市建设系统指标解释的通知》文件标准。
由于城市规模不同、人口保有量和经济效益也不同,需要在一类城市、二类城市和县级市之间设置调节系数,以调整各类城市公交运营的差异。综合自治区调研情况和国内其他省市公交车不同城市燃油补贴的调节系数,建议调节系数定为:一类城市、二类城市和县级市的调节系数比为1.46∶1.38∶1。
根据公交线路里程,按照车辆行驶里程计算燃油补贴。在未应用GPRS无线数据技术的情况下,以各条公交线路的总里程为依据,根据线路投入车辆的标台数、发车班数计算出单车行驶里程。具体计算方法为:单车行驶里程=线路里程×2×发班数÷线路总标台数×单车标台数
当然,发班数可以根据公交线路审批时的班数为依据,或是以人口比例测算线路相应的发班数。通过测算一定范围区域内的人口比例及人口保有量,根据区域的不同功能类别,及不同工薪阶层的人口比例,预测相应的出行量及发班数,通过这样的数据来确定该区域的燃油补贴费用。
利用客流量计算燃油补贴。智能公交系统具有智能调度功能,不仅可以规范发班密度,还可进行自动记录统计,为线路调整决策等提供了科学依据。公交车安装客流计数器,进一步为优化公交线路和燃油补贴提供依据。
在公交车上安装客流计数器,以客流量为依据进行燃油补贴测算,同时辅以使用电子票证,可以计算出真实、准确的运营成本,有利于进行政策性亏损补贴。
2、统一公交车辆补贴发放方式
一般地,公交车辆补贴的发放办法有两种:燃油费用由公司统一支付的,公司可以按照燃油补贴标准和要求向主管部门提出申请,经交通主管部门审核同意后,相关部门将补贴金额划拨到公司;燃油费用由不同经营者支付的,先由公司按企业自营、承包、挂靠三种类型,填写《公交车辆燃油补贴发放登记表》,经审核同意,相关部门将补贴金额划拨给公司,由公司发放给具体补贴对象。
3、建立适合区情的公交燃油补贴管理机制
建立完善的燃油补贴测算机制。由公交公司制定年度或几年收支平衡计划及成本价格表,然后提交政府主管部门审批,政府作为监控人执行审定批准,同时考察计划的合理性和有效性,然后据此对公交公司的由于燃油费用增加的支出进行补贴,确保公交企业的日常运营。
建立完善的燃油补贴核查制度。对接受燃油补贴的公交企业的资金利用进行考查。借鉴国内外经验,建立监督机制,政府派监督人员进入企业,监督企业的经营情况。
建立严格的公交补贴评价监督机制。将公交服务质量纳入考核范围内,及时反馈补贴效果,优奖劣罚,促使公交覆盖率、服务质量和服务水平得到保证。
鼓励公交企业大力发展智能公交。实行电子化的数据采集、智能化调度运营管理等,既有助于公交企业实施更有效的管理、降低企业成本,又能提高公交服务水平,同时又有利于政府及公众对企业进行更透明化的监督和考评。
明确界定城市公交。为了明确界定城市公交与农村道路客运,妥善解决涉及燃油补贴的纠纷,广西建设行政主管部门下发了关于认真做好全区城市公交车辆运营数量统计核实工作的通知,进一步细化财建544号文对城市公交的界定,即必须拥有公安车管部门核发的车辆行驶证,具备行业行政主管部门对运营线路的公交运营许可,具有当地物价部门核定的公交票价。
4、加强公交企业的运营绩效考核
加强对公交企业的运营绩效进行考核,有利于确保燃油补贴发挥最大效益。燃油补贴是为了弥补公交企业实际运营中由于油价上涨给公司经营造成的政策性亏损。有的公交企业为了获得补贴,盲目增加运营车辆,甚至出现报废车辆继续充当营运车辆数量和营运车辆停运等要补贴的状况,严重影响了公共交通运营市场的效率和公平性。为了保障有限的补贴资金发挥更大的效用,有关主管部门和行业协会要加大对公交企业运营绩效的考核力度,结合公交服务绩效实施差异化的补贴策略,控制相关公交企业的投机行为。
【参考文献】
杨林:城市公共交通价格改革研究.价格月刊,2009.
王衡、李克平、孙剑:我国公共交通管理体制现状研究及建议.交通标准化,2007.
方淑娟:基于公交专项税的城市公交优先发展可行性研究.浙江师范大学,2009.

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